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關于中國殘疾人就業(yè)條例的專家解讀
第一節(jié)：立法背景
國外有關殘疾人就業(yè)和其他相關權益保障的立法，始于20世紀初，到第二次世界大戰(zhàn)后逐步發(fā)展完善起來。1920年美國制定的《職業(yè)康復法》是世界上第一部專門針對殘疾人就業(yè)方面的法律，此后殘疾人就業(yè)立法普遍得到各國的重視，到了20世紀中葉，開展殘疾人就業(yè)立法已成為世界各國保護殘疾人基本權益的重要手段，殘疾人就業(yè)保護制度也日臻完善。目前，全世界絕大多數(shù)國家和地區(qū)都在不同程度上制定了這方面的法律和規(guī)定，為殘疾人實現(xiàn)勞動就業(yè)權益提供了法律保障。
聯(lián)合國和國際勞工組織也特別關注殘疾人就業(yè)問題。聯(lián)合國大會于1975年12月通過的《殘疾人權利宣言》規(guī)定：“殘疾人有權享受經(jīng)濟和社會保障，有權按照其能力獲得并保有職業(yè);有權接受職業(yè)培訓、職業(yè)康復和就業(yè)指導等服務，以充分發(fā)揮他們的能力和技能并參與到社會生活。”1982年聯(lián)合國第三十七屆會議通過的《關于殘疾人的世界行動綱領》明確提出：“會員國應制定政策，設立各項服務的支助性機構，以保證殘疾人都能有平等的就業(yè)機會。”“應該為那些有特殊需要或有特別嚴重障礙而不能應付競爭性就業(yè)要求的殘疾人，提供受保護的職業(yè)。”“法律和規(guī)章不應為殘疾人的就業(yè)造成障礙。”1983年國際勞工組織通過的159號公約《殘疾人職業(yè)康復和就業(yè)公約》(我國全國人大常委會1987年批準)要求：“所有會員國應通過法律、法規(guī)或符合國家條件和實際情況的其他辦法，采取必要步驟，使本公約的就業(yè)政策生效”，“使殘疾人能獲得、保持適當職業(yè)并得到提升”。“為殘疾工人與其他工人享有有效平等機會和待遇而制定的積極的特別措施，不應認為是對其他工人的歧視。”
一、各國殘疾人就業(yè)立法概況
1.按比例就業(yè)
1944年英國為解決殘疾人就業(yè)問題，出臺了《殘疾人就業(yè)法案》，規(guī)定達到或超過20名雇員的雇主必須至少雇用3%的殘疾人。這是世界上第一個提出按比例安排殘疾人就業(yè)政策的立法。盡管這一立法在當時的英國沒有取得預期的效果，但按比例安排殘疾人就業(yè)被認為是促進殘疾人就業(yè)的合理措施被世界各國廣泛接受，日本、韓國、美國、法國、俄羅斯、意大利、奧地利、印度、德國、荷蘭、西班牙、比利時等國家和地區(qū)都在立法中明確了按比例安排殘疾人就業(yè)的內容。聯(lián)合國關于殘疾人十年的第七次會議報告指出:“應在各國立法中采用按比例雇用殘疾人的辦法。”
2.設立庇護性工廠，集中安置殘疾人就業(yè)
建立庇護性工廠集中安置殘疾人就業(yè)，也是許多市場經(jīng)濟國家采用的主要方式。日本、英國、瑞典等國在采用按比例安置殘疾人就業(yè)的同時，對通過勞動力市場就業(yè)有困難的重殘人，建立庇護性工廠，予以集中安置。如日本法律規(guī)定：“在一般單位就業(yè)確有困難的重殘人，由庇護性工廠予以安置，并為其提供適宜的勞動崗位、勞動條件和環(huán)境。”
3.對殘疾人個體經(jīng)營和自主就業(yè)給予扶持
還是日本的例子。日本法律規(guī)定，國家及地方政府為了確保殘疾人生活的穩(wěn)定，必須給予資助，實行養(yǎng)老津貼制度，對自謀職業(yè)的殘疾人提供貸款擔保，為肢殘者提供電動輪椅和汽車等，并在開業(yè)、就業(yè)方面給予資金援助。
二、《條例》的出臺背景
1.《條例》出臺于貫徹科學發(fā)展和構建和諧社會之際
改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，人民生活水平不斷提高，同時，經(jīng)濟社會發(fā)展中不和諧、不穩(wěn)定的因素仍然較多，就業(yè)、社會保障、環(huán)境保護、社會治安、收入分配等問題和矛盾需要進一步化解。
在這重要機遇期，黨和國家提出了科學發(fā)展的指導思想和構建和諧社會的戰(zhàn)略部署，并在具體工作中高度注重民生問題。這對殘疾人事業(yè)提出了更高的要求，科學發(fā)展不能忘記弱勢群體，社會和諧不能脫離殘疾人，科學發(fā)展也好，和諧社會也好，首要的是要關注那些最困難、最貧困、最弱勢的群體是否得到了關心、照顧和幫扶。
從這一角度上來看，《條例》的出臺正逢其時。就業(yè)是民生之本，殘疾人就業(yè)是殘疾人自強自立、擺脫貧困的有效途徑，是殘疾人參與經(jīng)濟社會生活的重要方式，是殘疾人創(chuàng)造價值、貢獻社會的主要平臺。
2.《條例》出臺于國家實施積極的就業(yè)政策時期
我國是一個處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中的大國，人口眾多。一方面能夠為經(jīng)濟社會發(fā)展提供大量的廉價勞動力;另一方面，雖然國家在挖掘潛力促進就業(yè)，減少失業(yè)方面做了大量工作，實施了積極的就業(yè)政策，但由于剩余勞動力結存太多，仍然無法提供足夠吸納勞動力的就業(yè)容量，加之全球經(jīng)濟調整、農(nóng)民轉移就業(yè)、技術培訓不足等各種因素，國家總體就業(yè)壓力巨大，殘疾人就業(yè)形勢更加嚴峻。
今后幾年，中國城鎮(zhèn)每年需要就業(yè)的人口都將超過二千四百萬人，而新增的就業(yè)崗位加上自然減員也只有一千一百萬個，在相當長的一個時期內就業(yè)總體矛盾都是十分尖銳的。在這一時期出臺《條例》，體現(xiàn)了國家對殘疾人就業(yè)的高度重視，既將殘疾人就業(yè)納入國家整體就業(yè)大局通盤考慮，又對殘疾人就業(yè)實施特殊的、某種程度上優(yōu)先的幫扶措施。
3.《條例》出臺于第二次全國殘疾人抽樣調查結束不久
2006年，我國實施了第二次全國殘疾人抽樣調查，目的就是為了掌握殘疾人狀況并為制定殘疾人事業(yè)發(fā)展規(guī)劃及有關法規(guī)、政策提供重要依據(jù)。據(jù)第二次抽樣調查數(shù)據(jù)推算，截至目前，全國各類殘疾人總數(shù)約為8500萬，占全國總人口的比例為6.34%。對于殘疾人，國家固然要通過出臺政策、投入資源進行幫扶，但是更重要的是給予其中有勞動能力、有就業(yè)意愿的殘疾人就業(yè)機會，將保障措施和殘疾人自身努力有機結合起來。出臺《條例》也可以視作對第二次全國殘疾人抽樣調查反映的殘疾人新情況、新矛盾的有力、及時、積極的回應。
三、出臺《條例》的重要意義
1.總結和肯定了多年來殘疾人就業(yè)工作所取得的成績
一項政策法規(guī)的出臺，可以說是對以往工作模式、經(jīng)驗、做法的固化總結和充分肯定。因為工作如果仍然處于探索時期，就無法形成規(guī)范化的法律條文和要求，也無法貫徹落實，從這一角度來說，《條例》的出臺是對多年來殘疾人就業(yè)工作的充分肯定。
一項政策法規(guī)的出臺，同時也說明工作現(xiàn)狀還存在諸多不足，為什么要出臺政策法規(guī)，就是因為還需要運用法律法規(guī)的強制力來推動。截止到2012年末，全國城鎮(zhèn)有444.8萬殘疾人實現(xiàn)就業(yè)，農(nóng)村殘疾人就業(yè)人數(shù)達到1770.3萬，城鎮(zhèn)和農(nóng)村仍有相當數(shù)量的殘疾人尚未就業(yè)，殘疾人就業(yè)工作任重而道遠;另一方面是殘疾人就業(yè)工作不均衡，一些地方經(jīng)濟發(fā)展快、資源投入多、領導重視、思路創(chuàng)新，殘疾人就業(yè)率和就業(yè)質量較好，相反，一些地方工作存在不足，法制力量更多的意義在于鞭策落后地區(qū)加大殘疾人就業(yè)工作力度。
2.從法律的高度切實規(guī)范和保障殘疾人的勞動就業(yè)權益。
《中華人民共和國殘疾人保障法》第四章明確規(guī)定要保障殘疾人勞動就業(yè)權益�！稐l例》貫徹了《殘疾人保障法》的精神，并對如何保障殘疾人就業(yè)權益、改善殘疾人就業(yè)狀況作了進一步規(guī)定�！稐l例》既是對《殘疾人保障法》的細化，又客觀上宣傳了《殘疾人保障法》和國家的殘疾人就業(yè)政策，同時對各級政府提出了更高的要求，更具可操作性。因為下面會講到《條例》的具體內容，這里不再列舉法律條文了。
3.為殘疾人就業(yè)工作提供了堅強的法制保障。殘疾人事業(yè)工作面廣，涉及財政、教育、就業(yè)、社會保障、民政等各個行政管理部門，而殘聯(lián)自身卻不具備一些管理職責，這就需要將殘疾人事業(yè)各項工作納入各個部門工作的大局，統(tǒng)籌安排，加以推進�！稐l例》為殘疾人就業(yè)提供了堅強的法制保障。各級殘聯(lián)可以根據(jù)《條例》，進一步聯(lián)合有關職能部門出臺貫徹落實《條例》、有利于促進殘疾人就業(yè)的具體政策措施。同時，通過大力宣傳《條例》，使全社會樹立愛心助殘的理念和責任意識，營造平等參與的社會氛圍。
第二節(jié)：基本內容
2007年2月25日，國務院第488號令公布了《條例》，條例于2007年5月1日起正式施行�！稐l例》共六章三十條，內容涵蓋了權利保障、指導方針、政府職責、工作機制、用人單位責任、優(yōu)惠政策、扶持保護措施、援助服務、法律責任等�！稐l例》的出臺是一件大事，在殘疾人事業(yè)進程中具有重要意義，該條例需要認真學習并貫徹落實。下面我們從五個方面來具體解讀一下條例。
一、指明了殘疾人就業(yè)的基本方針
條例第二條提出，國家對殘疾人就業(yè)實行集中就業(yè)與分散就業(yè)相結合的方針，促進殘疾人就業(yè)。這一方針是針對殘疾人就業(yè)的基本特點而提出來的。市場經(jīng)濟下的就業(yè)實際上是一種勞動力的供給和需求之間的匹配，許多殘疾人因為身體精神的障礙使得在勞動力市場競爭中處于弱勢，甚至殘疾作為一種能力弱的信號而導致具備高技能、高素質的殘疾人人才在就業(yè)中被歧視，這就需要通過觀念改變、能力救濟、成本補償?shù)却胧?ldquo;恢復”甚至強化殘疾人勞動力在市場上的可選擇性和被交換概率。
集中就業(yè)與分散就業(yè)的方針其實也基于殘疾勞動力的供給，一些殘疾勞動力通過能力救濟、成本補償?shù)却胧┻M行交換促進，而能力救濟、成本補償可能具有規(guī)模經(jīng)濟性，比如智力精神障礙勞動力在分散的企業(yè)中就業(yè)可能是不經(jīng)濟的，需要通過福利企業(yè)等集中就業(yè)進行安置。
同時，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和企業(yè)數(shù)量增多，通過按比例等杠桿和手段推動分散就業(yè)已成為殘疾人就業(yè)的主要渠道之一，這也符合市場經(jīng)濟用人自主、擇業(yè)自由等基本理念。集中就業(yè)與分散就業(yè)格局不僅是歷史和現(xiàn)狀所決定的，同時也符合殘疾人勞動力不同類別特性對就業(yè)的不同匹配要求，在很長一段時間內殘疾人就業(yè)都會遵循這一方針。
二、界定了殘疾人就業(yè)的責任主體
條例第二條規(guī)定，縣級以上人民政府應當將殘疾人就業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并制定優(yōu)惠政策和具體扶持保護措施，為殘疾人就業(yè)創(chuàng)造條件。第三條規(guī)定，機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位應當依照有關法律、本條例和其他有關行政法規(guī)的規(guī)定，履行扶持殘疾人就業(yè)的責任和義務。機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位也就是條例中所稱的用人單位是殘疾人就業(yè)的載體，他們有責任有義務吸納殘疾人就業(yè)。
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