一、當(dāng)前我縣招投標(biāo)領(lǐng)域存在的主要問題
近年來，經(jīng)過相關(guān)職能監(jiān)督部門的不懈努力，目前各行業(yè)監(jiān)督部門和建設(shè)業(yè)主招投標(biāo)法制意識有了較大的提高，招投標(biāo)活動正朝著法制化、制度化和規(guī)范化的方向健康發(fā)展，一個明顯的標(biāo)志是近年來招投標(biāo)投訴案件顯著減少。但是，在法律的實施過程中，也還存在一些不容忽視的問題：有的將項目化整為零規(guī)避招標(biāo);有的對應(yīng)該招標(biāo)的項目不招標(biāo);有的項目未經(jīng)核準(zhǔn)，將該公開招標(biāo)的項目搞邀標(biāo);有的不到法定媒體發(fā)布招標(biāo)公告;有的故意設(shè)置不合理條件，排斥、限制潛在投標(biāo)人;有的甚至明招暗定、串通圍標(biāo)。行政監(jiān)督職責(zé)不明，措施不力，行政監(jiān)管不作為、不到位，甚至亂作為，行政干預(yù)仍然存在，特別是圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。目前國家發(fā)改委正在醞釀出臺打擊圍標(biāo)辦法措施，但仍難于找出理想的辦法予以治理。這些問題在一定程度上損害了社會公共利益和當(dāng)事人的合法權(quán)益，破壞了社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序。
二、近年來我縣加強(qiáng)招投標(biāo)工作的主要措施
1999年8月30日，第九屆全國人大常委會第十一次會議審議通過了《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》，并于2000年元月1日起施行。2001年11月30日，湖南省第九屆人大常委會第二十六次會議審議通過了《湖南省實施<中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法>辦法》。2002年11月18日，省政府發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范招投標(biāo)工作的通知》，該通知進(jìn)一步明確了招投標(biāo)行政監(jiān)督部門的職責(zé)分工。2007年3月30日發(fā)布的省政府5號文件，重點強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)國有投資項目監(jiān)管的若干措施，出臺了湖南省綜合評標(biāo)專家?guī)旌驮u標(biāo)專家管理辦法，明確了簡易工程項目可采用最低價中標(biāo)或合理定價評審抽取法確定中標(biāo)人，也就是肯定了簡易工程抽簽入圍、抽簽中標(biāo)的合法性。市政府也先后就招投標(biāo)工作發(fā)布了3個文件。我縣根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》、《實施辦法》和省市的配套政策規(guī)定，于2007年7月由縣政府頒布施行了《衡陽縣人民政府關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)工作的若干規(guī)定》。上述一系列法規(guī)政策文件的出臺，使招投標(biāo)工作做到有法可依。從我縣的招標(biāo)投標(biāo)實踐看，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《實施辦法》的施行，對于推進(jìn)投融資體制改革，維護(hù)和促進(jìn)公平競爭，遏制腐敗和不正之風(fēng)，提高工程質(zhì)量，發(fā)揮了重要作用。2003年6月，衡陽縣招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組和衡陽縣招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管辦公室(2個辦公室均設(shè)縣發(fā)改局)成立以來，特別是2004年，縣發(fā)改局新的領(lǐng)導(dǎo)班子成立以來，聯(lián)合監(jiān)察、審計等監(jiān)督部門采取了一系列措施，大大改善了全縣招投標(biāo)環(huán)境，特別是國有投資項目招投標(biāo)監(jiān)督工作得到進(jìn)一步加強(qiáng)。我們采取的主要措施是：
一是認(rèn)真清理政策文件，規(guī)范招投標(biāo)程序。為了進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)程序，完善配套政策措施，2007年7月，我們根據(jù)衡陽市政府2005年11號文件和2007年省政府5號文件精神起草了《衡陽縣人民政府關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范全縣招投標(biāo)活動的意見》，經(jīng)縣政府常務(wù)會議批準(zhǔn)，正式頒布實施，進(jìn)一步規(guī)范了我縣的招投標(biāo)程序。同時根據(jù)上級要求對招投標(biāo)文件進(jìn)行了清理，廢除了原有的不符合上級規(guī)定的文件規(guī)定和部門“土政策”。
二是嚴(yán)格核準(zhǔn)招標(biāo)方式和組織形式。對所有招投標(biāo)項目我們做到了依法依規(guī)嚴(yán)格核準(zhǔn)，嚴(yán)把第一道關(guān)口，凡是屬于公開招標(biāo)的項目沒有一個核準(zhǔn)為邀請招標(biāo)，對不具備自行招標(biāo)條件的重大項目和中央預(yù)算內(nèi)投資項目一律核準(zhǔn)為委托招標(biāo)。近年來，我局依法核準(zhǔn)的各類項目，沒有出現(xiàn)核準(zhǔn)差錯。
三是全面推行合理低價評審抽取法。由于縣一級項目基本上是500萬元以下的小項目居多，工程技術(shù)相對比較簡單，過去機(jī)械地套用綜合評估法，難免參雜人為因素，不少項目招投標(biāo)方為達(dá)到自己的目的，總是想方設(shè)法去鉆一些漏洞，甚至買通評委弄虛作假，造成社會上對招投標(biāo)的議論較多。為了有效杜絕循私舞弊現(xiàn)象的發(fā)生，衡陽市政府2005年11號文件和湖南省政府2007年5號文件出臺后，我們乘這股東風(fēng)予以嚴(yán)格執(zhí)行。采用全面推行工程量清單招標(biāo)，廢除百分制評標(biāo)定標(biāo)法，推行合理低價評審抽取法。即由審計、財政、發(fā)改等部門參與監(jiān)督，合理確定低價，然后采用評審抽取法，確定中標(biāo)隊伍，實施這種辦法既有效地節(jié)約了國家投資，又較好地防止了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，推行這一辦法以來，社會反響良好，也得到了普遍認(rèn)同。
四是依法行政，妥善處理好投訴案件。依法行政、從嚴(yán)執(zhí)法是我們做好招投標(biāo)工作的基本準(zhǔn)則，由于招投標(biāo)領(lǐng)域的極度復(fù)雜性和敏感性，嚴(yán)格執(zhí)法勢必得罪人，甚至要得罪一些領(lǐng)導(dǎo)，但法律執(zhí)行的好與差，事關(guān)法律的尊嚴(yán)，事關(guān)發(fā)改部門的形象。工作中，我們時刻牢記依法辦事，不敢稍有閃失，有時得罪了領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)主，只能事后耐心解釋，求得理解和支持，近年來，我局對招投標(biāo)幾起比較大的投訴案件均進(jìn)行了依法糾正,有力地維護(hù)了招投標(biāo)公開公平公正環(huán)境秩序。如縣勞動局投訴有關(guān)監(jiān)督部門人為設(shè)定歧視性標(biāo)準(zhǔn)，限制外地工程隊進(jìn)入，我們依法予以了糾正，保證了外地隊伍公平進(jìn)入。如新增中央預(yù)算內(nèi)投資國債項目衡陽縣洪市鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院綜合樓，項目經(jīng)業(yè)主指定的造價部門預(yù)算總投資344萬元，由于業(yè)主對政策不熟悉，未經(jīng)審計等部門審核，即用該價格作工程上限價進(jìn)行開標(biāo)，開標(biāo)現(xiàn)場又發(fā)生一個隊拿走另一隊標(biāo)書并藏匿的嚴(yán)重不良行為，在此情況下，我局當(dāng)即叫停了項目開標(biāo)，并組織召開了縣招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組相關(guān)成員單位會議，根據(jù)衡政辦發(fā)[2008]9號文件精神，由財政牽頭，會同發(fā)改審計核定工程合理低價為320萬元，并通過重新公告組織報名，采用合理定價評審抽取法順利進(jìn)行了重新開標(biāo)，為醫(yī)院節(jié)約工程資金24萬元，深得醫(yī)院干部職工的擁護(hù)和社會好評，又如縣重點工程中央預(yù)算內(nèi)投資重大項目人民醫(yī)院綜合樓在招標(biāo)時，有投標(biāo)人反映院方設(shè)定連續(xù)兩年省優(yōu)和國家3A文明施工標(biāo)準(zhǔn)的報名門檻太高的情況，盡管院方說明是想優(yōu)中選優(yōu)，但這一條件存在排斥潛在投標(biāo)人現(xiàn)象，與招投標(biāo)法明顯不符，我局及時提請縣政府召開專題會議研究糾正了醫(yī)院的作法，廢除了上述兩項條件，重新發(fā)布招標(biāo)公告，從而確保了該項目招投標(biāo)的公平、公正。
三、進(jìn)一步加強(qiáng)全縣招投標(biāo)工作的主要對策
(一)進(jìn)一步明確實行強(qiáng)制招投標(biāo)的范圍標(biāo)準(zhǔn)。
凡全部或部分使用國有、集體投資，境外借款、融資、援助項目，私人投資關(guān)系社會公共利益、公眾安全的基礎(chǔ)設(shè)施項目及商品房等公用事業(yè)建設(shè)項目施工工程單項合同估算價在100萬元(含100萬元)人民幣以上的，其中國有、集體投資在50萬元(含50萬元)以上的，貨物物資采購(含政府采購)單項合同估算價在50萬元(含50萬元)人民幣以上的;勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)單項合同估算價在30萬元(含30萬元)人民幣以上的，必須依法進(jìn)行招標(biāo)。其中，市縣重點項目以及全部使用國有、集體資金或國有、集體資金占控股或主導(dǎo)地位的項目，應(yīng)公開招標(biāo)。低于上述標(biāo)準(zhǔn)的，或通過第二次公告后投標(biāo)人仍不足三家的，經(jīng)縣發(fā)改局核定，應(yīng)通過單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究或采取簡易招標(biāo)程序確定施工隊伍和單價，經(jīng)公示10天無投訴舉報，方可簽訂施工合同。
(二)進(jìn)一步嚴(yán)格履行招標(biāo)事項核準(zhǔn)職能。
1、嚴(yán)格依法核準(zhǔn)招標(biāo)事項。發(fā)展改革部門必須依法依規(guī)核準(zhǔn)建設(shè)工程、政府采購、國有資產(chǎn)處置、土地出讓、經(jīng)營權(quán)、礦權(quán)拍賣等各項招投標(biāo)活動的招標(biāo)方式、招標(biāo)范圍和招標(biāo)組織形式。依法依規(guī)應(yīng)當(dāng)招標(biāo)的項目必須核準(zhǔn)招標(biāo)，依法依規(guī)應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)的項目必須核準(zhǔn)公開招標(biāo)，不得將應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)的項目核準(zhǔn)為邀請招標(biāo)或核準(zhǔn)免予招標(biāo)�？h重點建設(shè)項目的邀請招標(biāo)須報縣招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)。
2、嚴(yán)格招標(biāo)事項核準(zhǔn)程序。招標(biāo)事項核準(zhǔn)是招投標(biāo)工作一項重要的唯一的行政許可，要嚴(yán)格執(zhí)行其相關(guān)核準(zhǔn)程序。要堅決杜絕以“專題會議”、“協(xié)調(diào)會議”、“辦公會議”等各類會議形式確定招標(biāo)事項的現(xiàn)象。
3、重點規(guī)范政府性投資項目的招標(biāo)方式。政府直接投資的建設(shè)項目除法定情形之外的，一律采用公開招標(biāo)方式;政府通過土地補(bǔ)償、規(guī)費(fèi)減免及其他補(bǔ)償方式引進(jìn)投資商投資建設(shè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，其投資性質(zhì)實質(zhì)上為政府性投資，此類項目招標(biāo)方式除法定情形之外的，一律采用公開招標(biāo)方式。
(三)進(jìn)一步嚴(yán)格招標(biāo)信息發(fā)布公告制度。
公開招標(biāo)的項目必須在省發(fā)改委指定的媒介上《湖南省招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管網(wǎng)》和縣內(nèi)相關(guān)公共場所發(fā)布招標(biāo)公告。公告時間不得少于5個工作日。業(yè)主在公告發(fā)布前3天應(yīng)將發(fā)布媒體向縣發(fā)改局備案，同時將發(fā)布內(nèi)容向行業(yè)行政監(jiān)督部門備案。公開招標(biāo)項目未發(fā)布或未在指定媒介發(fā)布招標(biāo)公告的中標(biāo)無效。任何單位和個人不得違法指定或者限制招標(biāo)公告的發(fā)布地點和發(fā)布范圍。
(四)進(jìn)一步改進(jìn)投標(biāo)入圍辦法，降低準(zhǔn)入門檻。
簡易工程取消資格預(yù)審程序，抽簽確定入圍隊伍。投標(biāo)人資格要求可放在商務(wù)標(biāo)中評審。業(yè)主應(yīng)接受符合與工程相適應(yīng)資質(zhì)條件，具有類似工程經(jīng)驗所有投標(biāo)人的報名，如果報名超過9家，則抽簽確定不少于9家入圍隊伍。對分多個標(biāo)段招標(biāo)的工程建設(shè)項目，只允許每個投標(biāo)人有一次投標(biāo)機(jī)會。報名、入圍工作要接受行政監(jiān)督部門的監(jiān)督。任何單位和個人不得以行政手段或其他不合理方式限制投標(biāo)人的數(shù)量。
(五)全面實行合理定價評審抽取法打擊圍標(biāo)。
對具有通用技術(shù)、性能標(biāo)準(zhǔn)的簡易工程，廢除百分制評標(biāo)定標(biāo)法，投標(biāo)人只作施工方案，業(yè)主在施工方案合格的隊伍中，一律采用合理定價評審抽取法，即在相關(guān)部門的共同監(jiān)督下，現(xiàn)場搖球入圍隊伍并接著搖球確定中標(biāo)隊伍。特別是按我縣通常做法只取直接費(fèi)用加稅金加人工工資加安全文明施工費(fèi)，可大大壓縮利潤空間，圍標(biāo)勢必須要付出成本，如果一個項目價格被嚴(yán)格控制在合理低價上，無多少利可圖，圍的意義也就不大了。此外，在招投標(biāo)公告中明確投標(biāo)保證金須經(jīng)公司帳戶打入縣招投標(biāo)專戶和報名、開標(biāo)時，公司法人代表及項目經(jīng)理必須同時到場，也是打擊圍標(biāo)的兩個行之有效的辦法。通過多年的招投標(biāo)工作實踐，我們認(rèn)為以上三套組合拳綜合并用是目前對付圍標(biāo)、串標(biāo)的最好辦法。
(六)進(jìn)一步加強(qiáng)對招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門的監(jiān)督。
1、明確監(jiān)督職責(zé)。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)要對各招投標(biāo)行政監(jiān)督部門及其工作人員履行職責(zé)情況加強(qiáng)監(jiān)察，發(fā)展改革、政府法制部門要加強(qiáng)對建設(shè)工程、政府采購、國有資產(chǎn)處置、土地出讓、經(jīng)營權(quán)礦權(quán)拍賣等招投標(biāo)活動的監(jiān)管。同時，還要加強(qiáng)對各招投標(biāo)行政監(jiān)督部門招投標(biāo)執(zhí)法情況進(jìn)行督察。
2、規(guī)劃行政許可事項。各招投標(biāo)行政監(jiān)管部門必須依法依規(guī)履行招投標(biāo)監(jiān)管職責(zé)。不得違法違規(guī)設(shè)立審批、核準(zhǔn)、登記等涉及招投標(biāo)的行政許可事項，不得將招投標(biāo)過程中有關(guān)文書備案手續(xù)變相為行政許可，目前已設(shè)立的，要予以取消。
3、嚴(yán)禁亂收費(fèi)。各招投標(biāo)行政監(jiān)督部門及其所屬機(jī)構(gòu)不得向招標(biāo)人、投標(biāo)人收取諸如投標(biāo)報名費(fèi)、評標(biāo)活動費(fèi)、安全保證金等與招投標(biāo)活動相關(guān)的費(fèi)用。
4、服務(wù)機(jī)構(gòu)必須與監(jiān)督部門脫鉤。各招投標(biāo)行政監(jiān)督部門及其所屬機(jī)構(gòu)不得與有形建筑市場、招標(biāo)代理、工程造價咨詢等招投標(biāo)服務(wù)機(jī)構(gòu)存在任何形式的隸屬關(guān)系和經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系;必須與有形建筑市場、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)脫鉤，做到人員、職能分離，政企分開、政事分開。
5、嚴(yán)格遵守招投標(biāo)工作程序。發(fā)展改革部門和招投標(biāo)行政監(jiān)督部門要加強(qiáng)聯(lián)系、相互配合，在上一監(jiān)管程序未到位時，不得進(jìn)入下一監(jiān)管程序。
6、建立健全招投標(biāo)投訴舉報制度。發(fā)展改革部門和招投標(biāo)行政監(jiān)督部門要向社會公布投訴舉報電話，并按照各自職責(zé)分工，依法依規(guī)受理并及時處理招投標(biāo)投訴舉報案件，要減少和防止項目招投標(biāo)行政復(fù)議和行政訴訟案件的發(fā)生。
(七)進(jìn)一步加強(qiáng)對國有投資項目特別是政府性投資項目招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督。
1、嚴(yán)格履行招標(biāo)方案報批程序。國有投資建設(shè)項目的招投標(biāo)活動應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行省政府湘政辦發(fā)[2007]5號文件和市政府衡政辦發(fā)[2005]11號文件的有關(guān)規(guī)定，其中縣重大建設(shè)項目和縣級政府性投資項目的招標(biāo)方案必須先報縣政府招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審核，并報請縣招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)同意后方可組織實施，經(jīng)批準(zhǔn)的招標(biāo)方案，必須堅決執(zhí)行，任何單位和個人不得擅自改變。
2、規(guī)范評標(biāo)委員會的組建。國有投資項目評標(biāo)專家必須從政府評標(biāo)專家?guī)熘须S機(jī)抽取確定，否則，評標(biāo)無效。技術(shù)復(fù)雜、施工難度大、施工有特殊要求的工程項目，招標(biāo)人可派1名代表參加評標(biāo)委員會，其他簡易工程項目，招標(biāo)人不派代表參加評標(biāo)委員會。
3、堅持和完善最高限價制度。政府性投資項目一律實行投標(biāo)最高限價制度，最高限價只能由財政部門牽頭會同發(fā)展改革、審計部門組織有關(guān)專家編制。要提高最高限價的科學(xué)性、合理性;參與編制項目投標(biāo)最高限價的人員，原則上應(yīng)從有關(guān)專家?guī)熘须S機(jī)抽取確定。
4、強(qiáng)化政府性投資項目招投標(biāo)后的監(jiān)督管理。杜絕“低價中標(biāo)、高價結(jié)算”現(xiàn)象，嚴(yán)格執(zhí)行工程施工“變更會審”制度，凡工程施工因單項變更增加投資超過5萬元或因設(shè)計變更增加工程投資超過中標(biāo)價5%以上的，必須實施“變更會審”，由審計部門牽頭組織發(fā)改，財政，監(jiān)察等相關(guān)部門進(jìn)行聯(lián)合會審，否則，其增加投資不予認(rèn)可;政府性投資建設(shè)項目結(jié)算價超過中標(biāo)價的，財政、審計部門應(yīng)對其工程造價進(jìn)行全面決算和審計。
5、加強(qiáng)招投標(biāo)全過程監(jiān)管。凡政府性投資項目及投資規(guī)模較大的國有投資建設(shè)項目，招標(biāo)人應(yīng)及時將項目招投標(biāo)情況報告監(jiān)察、發(fā)展改革部門和行業(yè)行政監(jiān)督部門，依法接受其對招投標(biāo)活動的全過程監(jiān)督。項目開標(biāo)時，業(yè)主應(yīng)報告縣招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員，重大項目業(yè)主還應(yīng)邀請政府法制辦、財政、審計、檢察等部門的有關(guān)人員參加監(jiān)標(biāo)委員會。針對現(xiàn)場監(jiān)督和投訴舉報中發(fā)現(xiàn)的各種問題，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、發(fā)展改革部門要依法提出《監(jiān)察意見》、《督察建議》，及時糾正招標(biāo)投標(biāo)違法違規(guī)行為。
(八)進(jìn)一步加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部在招標(biāo)投標(biāo)活動中的行為監(jiān)督。
嚴(yán)禁各級領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)寫條子、打招呼、暗示或以其他方式方法違法違規(guī)插手招標(biāo)投標(biāo)活動。招投標(biāo)工作分管領(lǐng)導(dǎo)的配偶、子女不得在本縣范圍內(nèi)從事工程建設(shè)的有償中介活動。領(lǐng)導(dǎo)干部不得插手干預(yù)不屬于自己所分管的招標(biāo)投標(biāo)工作，不得違反招投標(biāo)工作程序擅自決定建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)事項。不得利用職權(quán)違法違規(guī)指定建設(shè)項目設(shè)計、施工、監(jiān)理單位和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，推銷或介紹推銷工程所需設(shè)備和材料。不得向招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、工程造價咨詢機(jī)構(gòu)介紹相關(guān)業(yè)務(wù)，并收受其報酬。國有投資建設(shè)項目單位領(lǐng)導(dǎo)干部不得利用項目招標(biāo)權(quán)以權(quán)謀私，收受投標(biāo)人紅包、禮金、回扣，接受投標(biāo)人的宴請，參加投標(biāo)人安排的娛樂活動。對招投標(biāo)活動負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的國家行政機(jī)關(guān)工作人員、國有投資項目建設(shè)單位工作人員濫用職權(quán)、以權(quán)謀私或者玩忽職守、失職、瀆職等行為將依據(jù)有關(guān)規(guī)定給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分，涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理。
“徒法不足以自行”。法律的靈魂在于有效實施。我們相信，只要我們認(rèn)真貫徹執(zhí)行好《招標(biāo)投標(biāo)法》、《湖南省實施辦法》以及國務(wù)院、省、市、縣人民政府關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)活動的若干規(guī)定，只要自覺接受人民群眾和社會各界特別是各級人大代表的監(jiān)督，切實加強(qiáng)招投標(biāo)工作監(jiān)督，嚴(yán)明招投標(biāo)工作紀(jì)律，就一定能開創(chuàng)我縣招投標(biāo)工作的嶄新局面。
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